Trumps Ausstieg aus dem Atomabkommen: Was passiert jetzt?

Mit dem Ausstieg der USA aus dem Atomabkommen mit Iran will US-Präsident Trump Teheran härtere Sanktionen aufzwingen. Wie genau das funktionieren soll, bleibt unklar. Irans Reaktion hingegen ist absehbar.

Es kam nicht wirklich überraschend, als US-Präsident Donald Trump vergangenen Dienstag ankündigte, aus dem Atomabkommen mit Iran (Joint Comprehensive Plan of Action, kurz: JCPOA, auf pers. Barjam) auszusteigen. Schon zuvor hatte er seine Opposition dazu klar ausgedrückt und bereits im Wahlkampf deutlich gemacht, wie fehlerhaft der Vertrag aus seiner Sicht sei. Mit dem Ankündigen von neuen Sanktionen im Anschluss an Trumps Rede hat sich die USA offiziell aus dem JCPOA verabschiedet.

Nur Minuten, nachdem der US-Präsident seine Unterschrift auf die Executive Order setzte, trat Irans Präsident Hasan Rohani vor das Rednerpult, neben ihm seine wichtigsten Kabinettsmitglieder. Teheran rechnete mit der amerikanischen Aufkündigung des Abkommens und war entsprechend vorbereitet. Rohani kündigte die iranische Strategie an, zunächst eine Aufrechterhaltung des JCPOA mit den verbleibenden Vertragspartnern anzustreben und bei einem Scheitern der Gespräche das zivile Atomprogramm wieder hochzufahren.

Auch Irans Reaktion war nicht überraschend. Diese Position hatte Iran bereits im Vorfeld in Aussicht gestellt und vergangenen Dienstag nur wiederholt. Die Kernfragen in Bezug auf das Atomabkommen betreffen insofern nicht Trumps konkrete Entscheidung und Rohanis Reaktion, sondern vielmehr, welche übergeordnete Strategie die USA mit ihrem Ausstieg verfolgen und ob Iran auf Trumps Kritikpunkte, die auch von europäischen Regierungen so ähnlich geäußert wurden, eingehen wird. Letzteres lässt sich relativ einfach beantworten, die erste Frage allerdings ist ungleich schwieriger.

Scheitern an unterschiedlichen Erwartungen

Im Grunde unterlag dem JCPOA folgendes Prinzip: Iran schränkt sein Atomprogram massiv ein, dafür werden im Gegenzug alle Sanktionen aufgehoben. Soweit erfüllt das Abkommen seinen Zweck auch. Für die US-Regierung gab es allerdings ein Problem: Teherans Außenpolitik blieb unverändert, zudem testete Iran ballistische Raketen. Washington hatte einen Sinneswandel in der iranischen Regierung auf Basis des „Geistes des Abkommens“ erwartet und wollte durch die Aufhebung der Sanktionen eine Mäßigung in Irans regionalen Auftreten erreichen. Das passierte nicht, dementsprechend musste das Abkommen aufgekündigt werden. Soweit zumindest die offizielle US-Sicht, die Trump in seiner Rede am vergangenen Dienstag präsentierte.

Für Iran war das Atomabkommen hingegen lediglich genau das: ein Vertragswerk, das das Atomprogramm des Landes betrifft. Außen- oder sicherheitspolitische Aspekte fielen nicht darunter. Teheran erlaubt die härtesten Kontrollen durch internationale Inspektoren, die je durchgeführt wurden, um wieder ohne Einschränkungen Handel betreiben zu können. Es sollte zwar auch darum gehen, mittelfristig ein Klima der Kooperation mit dem Westen auf Basis der Verhandlungen und wirtschaftliche Beziehungen zu schaffen, aber in erster Linie galt für Iran das, was schwarz auf weiß im Vertrag steht.

Diese divergierenden Ansichten verhinderten von vornherein, dass eine neue Ära der Beziehungen zwischen den USA und Iran entstanden konnte, trotz der intensiven Gespräche ihrer Außenminister während der Verhandlungen für den JCPOA. Abgesehen von einem Zwischenfall mit US-Matrosen, die Anfang 2016 in iranischen Gewässern festgenommen und unverhältnismäßig rasch wieder entlassen wurden, blieben Signale der Annäherung aus. Die historische Rivalität zwischen Teheran und Washington, die bald 40 Jahre alt ist, blieb in den zwölf Monaten zwischen dem Inkrafttreten des JCPOA und Trumps Präsidentschaft unverändert. Abgesehen vom Irak, wo beide de facto miteinander im Kampf gegen Da’esh kooperierten, nahmen Iran und die USA weiterhin entgegensetzte Position in regionalen Angelegenheiten ein – von den Konflikten in Syrien oder Jemen bis zur Palästina-Frage und der Zukunft des Libanon.

Mit Trumps Rückzug aus dem JCPOA eröffnet sich nun für ihn die Möglichkeit, die von seiner Regierung kommunizierten Schwachstellen des Abkommens anzugehen und eine bessere Lösung zu präsentieren. Die Frage ist nur, wie diese aussehen soll und ob Trump dafür überhaupt einen Plan hat.

Inkohärenz als Strategie

Der Weg, den der US-Präsident nun angedeutet hat, sieht vor, Iran über Sanktionen in die Knie und an den Verhandlungstisch zu zwingen. Bemerkenswert ist dabei, dass zwei Alternativen von den USA nicht in Betracht gezogen wurden: einmal ein Mechanismus im JCPOA selbst, durch den Konfliktpunkte zwischen den Vertragsparteien an den UN-Sicherheitsrat übergeben werden können. Sollten dort die Differenzen nicht innerhalb eines Monats gelöst werden können, treten die Sanktionen wieder automatisch in Kraft. Über diesen Weg hätte Washington die Reaktivierung von multilateralen UN-Sanktionen bewirken können, die deutlich strikter hätten ausfallen können als die angekündigten unilateralen US-Sanktionen.

Genauso gut hätte man auch die mit der EU geführten Geheimverhandlungen der letzten Wochen nutzen können: Diese waren bereits im vollen Gange, als der französische Staatspräsident zum Staatsbesuch in Washington verweilte. Ziel war es, den JCPOA auf Basis von Trumps Vorbehalten zu erweitern, also Irans Außenpolitik und Raketentests im Abkommen zu adressieren. Die Verhandlungen waren weit fortgeschritten und nahezu abgeschlossen, bis die USA auf eine permanente Einschränkung von Irans Urananreicherung bestanden, was die Europäer als völkerrechtswidrig einstuften. Die Gespräche platzten.

Die Enthüllungen der New York Times zeigen deutlich: Trumps Administration war auf den Ausstieg aus dem Deal aus. Es ging nicht wirklich um jene Aspekte, die der US-Präsident in seiner Rede am Dienstag ansprach. Ansonsten hätten die Gespräche mit den Europäern abgeschlossen werden und mit einer gemeinsamen Initiative Iran der erweiterte Vertrag vorgestellt werden können. Der Druck auf Teheran wäre durch die Beteiligung der EU deutlich größer gewesen, ebenso wie durch eine Mediation im UN-Sicherheitsrat. Verglichen mit der jetzigen Konstellation, in der die USA unilaterale Sanktionen gegen Iran ankündigen und für einen spürbaren Effekt andere Länder drängen müssen, diese mitzutragen, wäre dies die bei weitem bessere Wahl.

Eine Strategie hinter Trumps Rückzug abzulesen, ist insofern nicht ganz einfach. Durch den eigenen Vertragsbruch hat man Iran die Möglichkeit gegeben, das Abkommen aufrechtzuerhalten und eine gute Verhandlungsposition gegenüber der EU einzunehmen: entweder Sanktionen bleiben aus oder das Atomprogramm wird wieder hochgefahren.

Zwar hat durch die bloße Ankündigung von US-Sanktionen Irans Wirtschaft gelitten und Investoren wurden verschreckt, allerdings gilt das seit Trumps Präsidentschaft und seiner Kritik am Atomabkommen. Zudem wären die Folgen einer gemeinsamen Initiative zwischen USA und EU gegenüber Iran weitaus umfangreicher und schwieriger zu kontern gewesen, als Washingtons Vorpreschen ohne jegliche Rücksprache.

Ob Trump nun auf regime change oder behavior change setzt, also Irans Führung stürzen will oder ihr Verhalten ändern – die wirksameren Alternativen dafür wollte er nicht in Betracht ziehen. Dadurch drängt sich die Vermutung auf, dass keine wirkliche Strategie hinter seiner Entscheidung steckt und er lediglich die größtmögliche Publicity erreichen wollte. Ähnlich wie sein Verhalten gegenüber Nordkorea oder dem Nahost-Friedensprozess, beschränkt sich Trump auch diesmal auf Aktionismus statt auf durchdachte Strategien und wartet die durch ihn angestoßenen Entwicklungen einfach ab. In Bezug auf das iranische Atomabkommen könnte sich dieses Vorgehen jedoch als schwierig erweisen.

Teherans Reaktion

Zwar kam es bereits einen Tag nach seiner Entscheidung zu einem Feuergefecht zwischen der israelischen und der syrischen Armee. Tel Aviv vermutete iranische Einheiten hinter den Angriffen auf den von Israel-besetzten Golanhöhen und gab an, daraufhin mehrere Militärstellungen in Syrien, darunter einige iranische, zerstört zu haben. Damaskus und Teheran bestritten eine iranische Beteiligung wiederum und präsentierten ihre eigene Version der Ereignisse – die typische Situation in Konflikten mit sich widersprechenden Aussagen.

Ob Iran nun beteiligt war oder nicht, allein die Drohgebärden, die daraufhin zwischen Teheran und Tel Aviv relativ direkt ausgetauscht wurden, zeigten, wie angespannt die Lage zwischen den beiden Lagern geworden ist. Allerdings, und das ist der entscheidende Punkt, hat dies mit dem Atomabkommen wenig zu tun. Spannungen zwischen Syrien, Iran und Israel brodeln bereits seit einiger Zeit und warteten nur darauf, auszubrechen. Sie sind die Folge von Entwicklungen, die sich seit Jahren angebahnt haben und verdeutlichen, dass Teherans außenpolitische Linie zu langfristig ausgerichtet ist, als dass sie sich durch den JCPOA auf kurze Sicht hätte ändern können. Das betrifft auch Irans Reaktion auf Trumps Rückzug: Aller markigen Anschuldigungen des US-Präsidenten zum Trotz, große Änderungen werden ausbleiben.

Irans Politik der Widerstandsachse

Teherans Außenpolitik basiert auf zwei Prinzipien, die beide durch die Erfahrung nach der Revolution 1979 und den darauffolgenden ersten Golfkrieg entstanden sind: Das eine Prinzip besagt, dass der irakische Präsident Saddam Hussein Iran 1980 angreifen konnte, weil das Land schwach und isoliert war. Da man Iraks hochgerüsteter Armee nicht mehr entgegenstellen konnte als die eigene zahlenmäßige Überlegenheit, wurde der Konflikt extrem verlustreich ausgetragen. Einseitige Resolutionen des UN-Sicherheitsrates, das Schweigen der Staatengemeinschaft gegenüber Iraks Einsatz von Chemiewaffen gepaart mit massiven irakisch-europäischen Waffendeals ließen in Teheran das Bewusstsein entstehen, dass im Ernstfall auf Diplomatie kein Verlass ist – vor allem wegen des eigenen Paria-Status. Verteidigung funktioniere nur über Abschreckung und Stärke, so die Erkenntnis. Deswegen begann Iran, als Gegenmaßnahme zu seiner internationalen Isolation, Beziehungen mit nicht-staatlichen Milizen in der Region auszubauen: von den Kurden im Nordirak, schiitischen Dissidenten aus dem Irak bis hin zu Abweichlern der Amal-Partei im Libanon, die zu den Vorreitern der heutigen Hisbollah wurden.

Trumps Beschwerde, dass Iran mit seinem Wirken in Syrien, Libanon oder Irak zu dominant auftrete und dieses Verhalten durch das JCPOA nicht eingeschränkt wurde, verkennt dabei die iranischen Motivationen: Denn Teherans Politik der regionalen Einflussnahme ist eine Reaktion auf die Erfahrungen im ersten Golfkrieg und folgt in erster Linie, so Irans Machthaber, defensiven Überlegungen.

Insbesondere nach 2003 wurde dieses strategische Konzept der Abschreckung intensiviert, nachdem Washington seine Rhetorik gegen Teheran verschärft hatte und Befürchtungen in Iran aufkamen, dass eine weitere US-Intervention anstehe – verstärkt durch die vielen US-Militärbasen in der Nachbarschaft. Das führte zum großflächigen Ausbau der Kontakte mit regionalen Milizen, wodurch sich Iran gleichermaßen Abschreckungspotenzial und Hegemonie erhoffte (ideologische Gründe spielten ebenfalls eine Rolle). Das sogenannte Konzept der „Widerstandsachse“ (mehvar-e moqavemat) entstand dadurch und begann Irans Außenpolitik zu dominieren.

Die Erfolgsaussichten, eine Änderung jener außenpolitischen Strategie durch harte Töne und Drohungen gegen Teheran zu bewirken, wie Trump es sich vorstellt, sind daher gering. Im Gegenteil: So bietet er Iran mehr Gründe, diese fortzuführen. Immerhin glaubt man in der iranischen Regierung bis heute, dass einzig allein die potenzielle Reaktion seiner regionalen Verbündeten, von den mächtigen Badr-Milizen im Irak bis zu der Hisbollah, einen Militärschlag gegen sie verhindert hat.

Raketen als Abschreckung

Das zweite Prinzip entwickelte sich durch die weitreichende ausländische Unterstützung Iraks im ersten Golfkrieg: vor allem europäische Waffenkonzerne belieferten die irakische Armee, während ein Rüstungsembargo für Iran galt. Teheran erhielt zwar auch punktuelle Lieferungen vor allem aus China und Nordkorea, aber technologisch war man dennoch deutlich unterlegen. Ein besonderes Problem waren Raketen: Irak verwendete mehrfach sowohl Flugzeuge als auch ballistische Raketen, um iranische Städte anzugreifen, was Iran nur inadäquat beantworten konnte. Die iranischen Raketen (die teils von Libyen kamen, später verdeckt über Israel) waren nicht ausreichend, um sich zu verteidigen oder Saddam Hussein abzuschrecken.

Irans Raketenprogram entstand vor diesem Hintergrund. Weil niemand half, musste man sich selbst helfen. Teherans heutige Machthaber, die nahezu alle in den 80er Jahren ihre politische Karriere starteten, haben dies verinnerlicht. Somit sind iranische Raketen mit Misstrauen und Ablehnung gegenüber der internationalen Staatengemeinschaft verbunden, die Iraks Angriffe damals nicht unterband und steht übergeordnet, ähnlich wie die Widerstandsachse, für die nationale Verteidigung des Landes.

Beide Aspekte wurden von Gegnern des JCPOA zwar als Argument gegen die Funktionsfähigkeit des Abkommens angeführt, aber letztlich war es illusorisch zu erwarten, dass Iran zwei derart fundamentale Prinzipien seiner Außenpolitik so einfach aufgibt. Barack Obama, der bis heute hinter dem Vertrag steht, wusste das und hat deswegen auf mittelfristige Entspannung mit Teheran gesetzt (die meisten Regularien im JCPOA gelten bis über 2030). Soviel Zeit und Geduld hatte Trump jedoch nicht, deswegen der Rückzug.

Sollte er allerdings hoffen, Teheran zu einer Änderung der iranischen Außenpolitik zu bewegen – mit seiner bisherigen Art wird das nicht funktionieren. Eher wird Iran seine politische Linie weiter vertiefen, während, das gilt es zu betonen, es außenpolitisch nur wenige Unterschiede zwischen Moderaten und Hardlinern gibt. Der entscheidende Punkt ist insofern, wie der US-Präsident darauf reagieren wird. Diese Frage wird sich jedoch frühestens in einigen Monaten beantworten lassen.

Es gibt dabei allerdings einen Lichtblick: Zwischen Teheran und Tel Aviv wird es kurzfristig zu keiner größeren Eskalation kommen. Beide Staaten haben sich nun gegenseitig abgetastet und sind mit zu großen internen Probleme beschäftigt, als sich jetzt eine Konfrontation leisten zu können. Irans Regierung wird versuchen, seinen Handel mit Europa zu retten und die heimische Wirtschaft aufzupäppeln, für Israel ist die Palästinenser-Frage mit dem Jahrestag der Nakba 1948 und den aktuellen Protesten im Gaza-Streifen, gepaart mit dem Umzug der US-Botschaft nach Jerusalem, ein dringenderes Anliegen. Dazu kommt die Hamas, deren bereits neunten Tunnel in diesem Jahr die israelische Luftwaffe erst letzte Woche zerstörte.

Diese internen Konflikte verschaffen allen Akteuren Zeit, vorerst. Ob man diese allerdings nutzt, um eine Lösung zu finden, steht auf einem anderen Blatt.