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Die Demokratie in Zentralasien hat es bekanntlich schwer. Nun standen in Usbekistan und Kirgistan wichtige Abstimmungen an. Der Vergleich zwischen beiden Ländern zeigt die gesamte Bandbreite der Demokratie in der Region, von schwarz bis grau.

Es war eigentlich ein ganz normaler Wahltag in Usbekistan am ersten Dezembersonntag. Amtsinhaber mit satter Mehrheit bestätigt, Opposition marginalisiert und chancenlos, westliche Beobachter zwischen Resignation und Protest. Der Bericht der OSZE-Wahlbeobachter tags darauf bestätigte die ohnehin niedrigen Erwartungen und attestierte schwerwiegende Mängel bei der Durchführung der Wahlen. Keiner der drei Gegenkandidaten war unabhängig, keiner versuchte, die Regierung zu kritisieren oder Mirziyoyev herauszufordern. Es schien, als sei jedem der drei vorab ein Wahlkampfthema zugewiesen worden, über das er unkritisch und möglichst unauffällig sprechen sollte, um der mangelnden Kompetitivität ein Feigenblatt vorzuhalten.

Auf den zweiten Blick – trotz des vorhersehbaren Ausgangs der Wahl – war aber nicht alles wie sonst. Der Wahlsieger Shavkat Mirziyoyev führt als Interimspräsident erst seit Anfang September die Geschäfte, seit dem Ableben Islom Karimovs, des ersten und bis dahin einzigen Präsidenten Usbekistans. Auch wenn Klüngel innerhalb der Eliten für einen relativ geräuschlosen Machtwechsel gesorgt hatten, waren die Wahlen nicht nur die inszenierte Formalisierung bereits geschaffener Fakten. Die Lücke, die Karimov hinterlässt, ist groß. Er war omnipräsent (auch wenn er weniger Gefallen an häuserfassadengroßen Porträts und goldenen Standbildern zeigte als andere zentralasiatische Amtskollegen), für andere Figuren gab es in der Außendarstellung des Regimes wenig Platz. So ist der 59-jährige Mirziyoyev, obwohl seit 2003 Premierminister des Landes, bei weitem nicht so bekannt wie Karimov. Mirziyoyev hatte so im Wahlkampf zwar keinen echten politischen Gegner, aber trotzdem eine klare Aufgabe – sich als legitimen Thronfolger zu präsentieren.  

So machte sich Mirziyoyev daran, das Wahlvolk zu umwerben. Einige als korrupt geltende Beamte wurden öffentlichkeitswirksam ausgetauscht, Infrastrukturprojekte angekündigt oder beschleunigt. Er versprach, die Wirtschaftsleistung des Landes bis 2030 zu verdoppeln. Der Wahlkampf geriet dabei zum semantischen Balanceakt. So versuchte Mirziyoyev einerseits, an die Beliebt- und Bekanntheit des verstorbenen Vorgängers anzuknüpfen, indem er diesen öffentlich lobte oder als „zweiten Vater“ bezeichnete, dessen Vorbild er folgen wolle. Andererseits waren feine Zwischentöne unüberhörbar, mit denen er die latente Unzufriedenheit mit der Funktionsweise des Staates ansprechen und sich ein wenig, aber nicht unmerklich vom status quo ante in Usbekistan abgrenzen wollte.

Hinzu kam eine außenpolitische Charmeoffensive, die in Abkehr zu Karimov die Hoffnung auf eine längerfristige Entspannung in der Region aufkeimen lässt. So sollen neben einem Abkommen mit Kirgistan zur Beilegung von Grenzstreitigkeiten ab Frühjahr 2017 zum ersten Mal seit 25 Jahren Flüge zwischen den Hauptstädten Tadschikistans und Usbekistans stattfinden, als Zeichen der politischen Entspannung .

Mirziyoyev will neben der Kontinuität zur Karimov-Ära zwar nicht die Kulisse eines Neubeginns aufbauen, aber doch neue politische Impulse setzen. Ob er also ein „Karimov mit Facebook“ wird, wie die FAZ in Anspielung auf seine neue Medienstrategie titelte, bleibt abzuwarten. Durchschlagender Wandel in Usbekistan gilt als wenig wahrscheinlich, maximal Neujustierungen und etwas wirtschaftliche Öffnung. Aber in einem Land, das nach Wandel hungert, kann selbst die Andeutung von Veränderung eine ungeahnte Eigendynamik in Gang setzen. 

Herrschaft der Clans

Doch wie mächtig ist der neue Präsident überhaupt? Beobachtern zufolge kontrollieren regionale Clans die Politik; die zwei wichtigsten kommen aus den beiden größten Städten Taschkent und Samarkand. Die Clans schmieden Allianzen und führen Kleinkriege um Einfluss und Geld, die meist hinter den Kulissen bleiben. Sie teilen jedoch ein übergeordnetes Interesse an der Stabilität des Landes und der fortbestehenden Möglichkeit, sich zu bereichern.

Mirziyoyev kennt dieses Spiel und hätte sich wohl kaum zum Zeremonienmeister von Karimovs Beerdigung aufschwingen dürfen, hätte nicht ein rascher Grundkonsens zwischen den Clanchefs bestanden. Ein seit langem designierter Kronprinz war er jedoch nicht. In den Tagen, in denen die Welt über den Gesundheitszustand des zu dem Zeitpunkt wohl schon verstorbenen Karimovs im Unklaren gelassen wurde, machte die Meldung von der Verhaftung eines möglichen Widersachers, Rustam Azimovs, die Runde. Azimov, langjähriger und einflussreicher Finanzminister, war selbst als einer der Kandidaten auf die Nachfolge gehandelt worden. Die usbekische Führung dementierte schnell. Was wirklich geschah, ist kaum zu rekonstruieren. Die schnelle Verbreitung der Nachricht und die Bereitwilligkeit vieler, sie zu glauben, zeigt allerdings, wie angespannt das Umfeld in Taschkent war.

Mirziyoyev soll, das ist klar, das neue Gesicht Usbekistans werden. Die Wahlen dienten allein dazu, ihm die Maske der Legalität aufzusetzen. Wer dahinter die Fäden zieht, ist komplexer als es das simple Bild des Ein-Mann-Regimes nahelegt. Ein beliebtes Gerücht besagt, dass nun ein Triumvirat aus Mirziyoyev, obengenanntem Rustam Azimov und dem Chef des Geheimdienstes, Rustam Inoyatov, sich die Macht teilen wird. Alle drei hatten als mögliche Nachfolger gegolten. Unwahrscheinlich, dass die letzteren beiden der Inthronisierung Mirziyoyevs ohne weitreichende Kuhhändel zugestimmt haben sollten.

Zugegebenermaßen sind Usbekistans Machstrukturen undurchsichtig, Versuche, sie zu interpretieren, ähneln der guten alten Kreml-Astrologie. Man sollte jedoch im Hinblick auf die Blendfassade des Regimes skeptisch bleiben. Ein Stresstest für Mirziyoyevs Herrschaftskoalition der Clans steht noch aus. Eine Richtungsentscheidung kann ohne vorherige Rückendeckung aus dem Machtapparat schnell zu internen Verwerfungen führen.

Auch für die Clans ist der derzeitige Machtwechsel Neuland. Dass zumindest einige von ihnen die mit Unsicherheit verbundene Übergangsphase zum eigenen Machtausbau nutzen wollen, würde nicht überraschen. Die nächsten Monate werden zeigen, ob die Weltöffentlichkeit sich über die Stabilität Usbekistans unter Mirziyoyev freuen darf.

Von Grund auf anders waren die Vorzeichen in Kirgistan. Am 11. Dezember stand dort ein Paket von Verfassungsänderungen in einem Referendum zur Abstimmung. Streit um dieses Thema hatte seit dem Frühjahr die kirgisische Politik bestimmt. Präsident Almasbek Atambaev, die treibende Kraft hinter dem Referendum, hatte alle politischen Mittel genutzt, um die öffentliche Unterstützung zu gewinnen und skeptische Stimmen zu übertönen. 80 Prozent Abstimmenden folgten am Wahltag dem Ruf ihres Präsidenten und votierten für das Reformpaket, wobei die Wahlbeteiligung mit 42 Prozent spürbar niedriger als bei früheren Wahlen lag. Das Land, das sich in der Grauzone zwischen demokratischen Strömungen und autoritärer Tradition befindet, muss sich daher im kommenden Jahr auf Umwälzungen des politischen Prozesses gefasst machen.

Der Spielzug „über die Bande“ der Verfassungsreform ist in Kirgistan seit der Unabhängigkeit nicht ungewöhnlich. Bisher galt das Prinzip, die Verfassung habe sich den Umständen anzupassen anstatt umgekehrt. Zum siebten Mal in 25 Jahren wurde nun über Grundgesetzänderungen abgestimmt, allesamt aus dem Präsidentenpalast vorgeschlagen und bis dato mit mindestens 89 Prozent angenommen. Atambaevs Vorschlag zielte im Kern auf eine Stärkung der Exekutive ab, um das politische System krisenfest zu machen. Zuvor hatte er von „Minen“ in der Verfassung gesprochen, die es durch die Reform zu entschärfen gelte, bevor diese „explodierten“. Der vorgelegte Reformvorschlag war jedoch derart komplex, dass fraglich ist, ob die Beteiligten selbst, ganz zu schweigen die Öffentlichkeit, die langfristigen Folgen einschätzen konnten. Zudem mehrte sich Kritik an Unklarheiten und juristischen Handwerksfehlern im neuen Entwurf, die teils so viel Interpretationsspielraum lassen, dass spätere Konflikte programmiert erscheinen.

Regierbarkeit und „kirgisische Werte“

Sogar Artikel 1 sollte generalüberholt werden. War dort früher eher nüchtern von Souveränität und Rechtsstaatlichkeit die Rede, stehen dort nun „höchste Werte“ wie Vaterlandsliebe, Ehre und Würde, Moral, Familie sowie Menschenrechte. Wenn auch generell nur von deklaratorischem Wert, könnte die Versuchung entstehen, mit Verweis auf die Präambel Politik zu machen. Gegenüber sonstigen zwischenstaatlichen Verträgen wird mit der Reform internationalen Menschenrechtskonventionen der Vorrang entzogen.

Die wichtigsten Änderungen betreffen das Verfassungsgericht. Die Entlassung von Verfassungsrichtern wurde vereinfacht, die Kriterien dafür sind im neuen Entwurf gefährlich vage formuliert. Opponieren Präsident und Parlament gegen eine Entscheidung des Gerichts, muss es diese mit Dreiviertelmehrheit überstimmen. Eine solche Mehrheit ist unwahrscheinlich, das Gericht müsste sich auf Verhandlungen mit Präsident und Parlament einlassen. Das Zusammenspiel zwischen Regierung und Parlament wurde auf Handlungsfähigkeit der Exekutive getrimmt: Die Hürden für ein Misstrauensvotum des Parlaments wurden erhöht, gleichzeitig die Möglichkeit einer Minderheitsregierung de facto zugunsten eines automatischen Rücktritts der Regierung abgeschafft. Der Rückzug einer Partei aus der Regierung wird erschwert.

Die Venedig-Kommission, die Mitgliedstaaten in Verfassungsfragen berät, räumte zwar Verbesserungsbedarf an der derzeitigen Verfassung ein, erteilte, in diplomatischen Duktus verpackt, Atambaev dennoch eine schallende Ohrfeige: „Insgesamt erregen einige der Änderungen Besorgnis im Hinblick auf zentrale demokratische Prinzipien, vor allem Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und die Unabhängigkeit der Judikative und haben das Potential, bestimmte Menschenrechte und Grundfreiheiten zu beeinträchtigen.“ So sehen einige Kritiker in der Verfassungsänderung einen Versuch Atambaevs, seine Macht in ein anderes Amt hinüberzuretten: Seine Amtszeit endet 2017, die Verfassung verbietet eine zweite. Das neu gestärkte Amt des Premierministers käme da als neuer Posten gerade recht, eine schlagkräftige Partei im Parlament hat er bereits.

Solche Pläne hat Atambaev natürlich von sich gewiesen. Er kokettiert lieber mit einer Karriere als Sänger, nachdem er zu seinem 60. Geburstag im Herbst ein Album mit Liebesliedern herausgebracht hat. Ausgeschlossen ist damit zwar noch gar nichts, dennoch weiß der machtbewusste Präsident, wie sensibel die kirgisische Öffentlichkeit auf kreative Amtszeitverlängerungsmaßnahmen reagiert. In der Tulpenrevolution vor 12 Jahren war es nicht zuletzt ein solcher Vorwurf gegen den damaligen Staatschef gewesen, der die Demonstranten auf die Straße trieb. So befürchten einige Kritiker, dass Atambaev versuchen wird, eher als graue Eminenz der kirgisischen Politik die Fäden aus der zweiten Reihe zu ziehen.

Die jüngere politische Geschichte des Landes ist durchaus bewegt, aber auch der Grund, warum heute Politik an der Wahlurne gemacht wird. Während über den vier anderen Staaten der bleierne Schleier der Autokratie liegt, erlebte das Land seit der Jahrtausendwende gleich zwei durch Massenproteste hervorgerufene Umstürze, die die jeweiligen Regierungen aus dem Amt jagten und das Land in Richtung Demokratisierung schickten: 2005 die sogenannte Tulpenrevolution sowie eine zweite, blutigere Revolution im Winter 2009/10. An deren Ende stand im Sommer 2010 ein Verfassungsreferendum, mit welchem ein zumindest nominell parlamentarisches Regierungssystem installiert wurde.

Besser eine fragwürdige Reform als gar keine?

Die Bewertung der Verfassungsreform ist allerdings kompliziert, sie ist nicht einfach nur der nächste Versuch autoritäter Übernahme auf Umwegen. Die Staaten der Region leiden allesamt an einer übergroßen Machtfülle des Präsidenten, Parlamente sind meist nur Echokammern des Willens der Exekutive. So findet der Vorschlag, die Position eines auf parlamentarische Mehrheiten gestützten Premierministers zu stärken, auch bei der Opposition Befürworter. Die Verfassung von 2010 war nach dem Umsturz hastig aufgesetzt worden und hat viel handwerkliche Kritik einstecken müssen. Die Nichtregierungsorganisation Freedom House weist beispielsweise auf häufige Kompetenzstreitigkeiten zwischen Präsident und Premierminister in den letzten Jahren hin, die die Arbeitseffektivität der Exekutive geschwächt hätten. In den letzten vier Jahren konnte sich kaum ein Premier länger als ein Jahr halten. Die zentrale Frage für Kirgistans Demokratisierung ist, ob der zwar mit Schwächen behaftete, aber insgesamt stabile Status quo einem Pfad forscher, jedoch fragwürdiger Reformen vorzuziehen ist.

Wohin führt Kirgistans Weg? Wie die Verfassungswirklichkeit aussehen wird, hängt in großem Maße vom Ausgang der Präsidentschaftswahlen im Herbst 2017 ab. Streit über Sinn und Zweck der Verfassungsreform wird mit Sicherheit die politische Auseinandersetzung vor dem Urnengang beeinflussen. Ob Atambaev, in welcher Funktion auch immer, weiter Politik machen will, wird dabei natürlich eine wichtige Rolle spielen. Die Änderungen der Verfassung sind handwerklich unzureichend und zeugen von dem beträchtlichen Nachholbedarf kirgisischer Verfassungsrechtler. Allein dies wird zukünftige Rechtsunsicherheit bedingen. Die bestehenden Defizite der Verfassung wurden bei weitem nicht behoben, eher noch verschlimmert.

Die Gründe für die mangelnde Stabilität der Exekutive liegen nicht in erster Linie in der Verfassung, sondern auf Seiten der politischen Akteure. Die Antwort hierauf muss eine politische, keine verfassungsrechtlich sein und im politischen Prozess gefunden werden. Die Veränderungen in der Judikative, von Artikel 1 und der Rolle von Menschenrechtsverträgen erregen Besorgnis, ohne zum jetzigen Zeitpunkt alarmierend zu sein. Sollte Kirgistan in politische Turbulenzen geraten, könnte sich eine geschwächte Verfassung mit beschnittener Gewaltenteilung als Fallstrick erweisen. Dass der Präsident selbst nach fünf relativ stabilen Jahren eine fragwürdige Verfassungsrefom durchsetzen konnte, zeigt, wie wenig gefestigt das institutionelle Gesamtgefüge kirgisischer Politik noch ist. Die Sensibilität der politischen Klasse und Öffentlichkeit für die Verfassungsreform als ultima ratio der Politik ist noch unterentwickelt. Es bleibt zu hoffen, dass diese historische Hypothek dem Land nicht den Weg zurück in die Vergangenheit pflastert.

 Verbündete: Präsident Almasbek Atabaev gilt als russlandfreundlich, er führte sein Land 2015 in die von Moskau kontrollierte Eurasische Wirtschaftsunion. Foto: Pressebild Kreml. static.kremlin.ru

 

Von schwarz bis grau

Besonders im Vergleich zu Usbekistan lassen sich Polarisierung und politischer Ablauf des kirgisischen Referendums als Bestätigung dafür lesen, dass politischer Konflikt in dem Land mehr mit demokratischeren Mitteln ausgefochten wird als anderswo in Zentralasien. Dies darf man, so fragil der Fortschritt sein mag, nicht unterschätzen, auch wenn die Erblasten aus Kirgistans autoritärer Vergangenheit weiterhin schwer wiegen. Nicht zuletzt der Besuch Kanzlerin Merkels in Bischkek im August wurde als Zeichen der Anerkennung für die Fortschritte des kleinen Landes gedeutet. „Wir haben eine große Hochachtung für den eigenständigen Weg, den Kirgisistan seit 2010 geht“, sagte Merkel damals. Doch der Demokratisierungsprozess verläuft, das macht Kirgistans Beispiel klar, nur in westlichem Wunschdenken schön linear und beschert einem Land wohl eher mittel- als kurzfristig politische Instabilität. Es bleibt eine Entwicklung mit nach wie vor offenem Ausgang.

Einen solchen kennen Wahlen in Usbekistan dagegen nicht. Der dortige Machtstaat kultiviert durch die schnelle Transition seinen Nimbus der Unerschütterlichkeit, auf das Sicherheitsbedürfnis mancher wirkt das sicher sogar anziehend. Mirziyoyevs Scheinwahlkampf zeigt, dass der größte Feind des Regimes das um sich greifende Gefühl von Stagnation ist, das mit neuem Gesicht, aber unveränderter Politik noch stärker werden kann. Dem gegenüber steht nur die zersetzende Ungewissheit eines Machtkampfs der Clans. Beide Alternativen sind abschreckend und nähren genau dadurch die Ideenlosigkeit der Führung, einen nachhaltigen Weg in die Zukunft zu ersinnen.

Das Fazit nach zwei Wahltagen in Zentralasien: Usbekistan ist destruktiv stabil, Kirgistan konstruktiv instabil.