Vor dem Hintergrund steigender Flüchtlingszahlen und den sich häufenden humanitären Katastrophen im Mittelmeer stellt die Europäische Union ein neues Asylsystem in Aussicht. Ein Anlass, die bisherige Flüchtlingspolitik der EU zu überdenken. Um dem Grundsatz der europäischen Solidarität gerecht zu werden, müssen jedoch zwei Fragen beantwortet werden. Eine Analyse von Lucas Rasche
Die Europäische Union soll „Schutzsuchenden einen besseren Zugang zum Asylverfahren bieten und dazu beitragen, dass Asylentscheidungen gerechter, schneller und auf einer besseren Grundlage getroffen werden.“
Mit diesen Worten kündigte die europäische Kommissarin für Inneres, Cecilia Malmström, das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) an, welches ab dem 20. Juli 2015 in Kraft treten soll. Mit dem Gesetzesentwurf für eine einheitlichere Asylpolitik in allen europäischen Mitgliedstaaten reagiert die Europäische Kommission auf die Herausforderungen einer immer weiter steigenden Anzahl an Flüchtlingen.
Allein 2014 haben circa 170.000 Menschen versucht, das Mittelmeer zu überqueren, um in der EU Zuflucht zu finden. Der Anteil der bei diesem Versuch tödlich verunglückten Flüchtlinge ist in den vergangen Jahren stetig gestiegen – ohne dass sich die Flüchtlingsstrategie der EU entscheidend verändert hat.
Bedingt durch den Verfall staatlicher Strukturen in Libyen, dem Irak oder Syrien, politischer Unterdrückung und Bürgerkrieg, sieht sich die EU mit einer wachsenden Anzahl an Flüchtlingen aus Nordafrika und der Levante konfrontiert. Für die EU ist es daher notwendig, eine diesem Phänomen gerecht werdende Flüchtlingspolitik zu entwickeln.
Um dies leisten zu können, ist es jedoch essenziell, dass sich die Europäische Kommission Gedanken zu zwei grundlegenden Fragen einer solchen Politik macht. Dazu gehört einerseits die Frage, unter welchen Bedingungen die EU Zuflucht bieten kann – und will. Andererseits sollte man sich innerhalb der EU auch darauf einigen, wie man die Ursachen der Flucht in den Nachbarländern erfolgreicher eindämmen kann.
Zuflucht – die bisherigen Bedingungen
Der Entwurf zur Einführung eines neuen Asylsystems soll nun also vorherige Versäumnisse nachholen und kann damit als Versuch gelten, die erste der beiden oben angeführten Fragen zu beantworten.
Ihrer Verpflichtung gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 nachkommend, gewährt die EU denjenigen Menschen Asyl, die vor Verfolgung oder ernster Gefahr fliehen. Seit 1999 arbeitet die Europäische Kommission deshalb an einer gemeinsamen Europäischen Asylpolitik. Als Grundstein dafür dient das sogenannte Dubliner Übereinkommen, in dem festgelegt wurde, dass der EU-Mitgliedstaat, in dem sich die zufluchtssuchende Person nachweislich zuerst aufgehalten hat, auch für die Bearbeitung und Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Diese „Lastenteilung“ in der Aufnahme von Flüchtlingen ist eines der Ursprungsthemen europäischer Flüchtlingspolitik. Durch die Dublin-II Verordnung wurde 2003 daher eine EU-weite Datenbank für die Speicherung von Fingerabdrücken Zufluchtssuchender eingeführt. Dadurch sollte eine leichtere Bestimmung der Zuständigkeit für Asylverfahren und Unterbringung von Flüchtlingen ermöglicht werden. Auch wollte man so verhindern, dass Asylanträge doppelt, also in mehreren EU-Mitgliedstaaten parallel, gestellt werden konnten.
Die Auswirkungen des Dubliner Übereinkommens stellen die europäische Flüchtlingspolitik jedoch vor eine große Herausforderung. Da die südlichen Mitgliedstaaten der EU sich geographisch bedingt mit einer deutlich höheren Anzahl an Zufluchtssuchenden konfrontiert sehen, führt die aktuelle EU-Verordnung zu einer sehr ungleichen Verteilung der Verantwortung für Asylanträge und Flüchtlingsunterbringung. Als Resultat dessen stellt das Maß an Aufnahmen von Flüchtlingen zu Lasten Spaniens, Griechenlands und vor allem Italiens den europäischen Grundsatz der Solidarität auf den Prüfstand.
Hinzu kommt, dass die momentane Gesetzesgrundlage innerhalb der EU eine signifikante Abweichung der Standards für Schutzsuchende zulässt. Dies bezieht sich speziell auf die unterschiedlichen Anerkennungsquoten für Asylanträge zwischen den europäischen Mitgliedstaaten. Die Chance, Zuflucht und Schutz geboten zu bekommen, variiert laut europäischer Schutzquote zwischen 92 und drei Prozent je nach Zielland. Gleiches gilt für die Standards an gebotenen Aufnahme- und Lebensbedingungen sowie für die Unterstützung bei, und Dauer von, Asylanträgen.
Das gemeinsame Asylsystem: Solidarität in Grenzen
Um das letztgenannte Problem in den Griff zu bekommen, sieht das angekündigte Gemeinsame Europäische Asylsystem jetzt eine Anhebung der Standards zum Schutz von Flüchtlingen vor. Besonders die Kriterien zur Anerkennung des Flüchtlingsstatus wurden hierbei thematisiert. Das hatte unter anderem zum Ergebnis, dass der Hinweis auf innerstaatliche, alternative Fluchtrouten im Herkunftsland nicht mehr als Ablehnungsgrund für einen Asylantrag geltend gemacht werden kann. Vor dem Hintergrund einer sich vermehrt auflösenden territorialen Integrität, bedingt durch die anhaltenden Konflikte in Ländern wie Syrien, dem Irak, Libyen oder Afghanistan, ist besonders dieser Aspekt des neuen Asylsystems als Fortschritt zu bewerten.
Des Weiteren sieht die Gesetzesinitiative vor, die Fristen zur Bearbeitung von Asylanträgen auf sechs Monate zu verkürzen. Ebenso soll innerhalb von neun Monaten ein Zugang zum Arbeitsmarkt geschaffen werden. Unter dem neuen System wird es auch eine einheitliche Liste an Gründen geben, unter welchen es erlaubt ist, Flüchtlinge in Gewahrsam zu nehmen und die eine Verbesserung der Haft- und Lebensbedingungen vorsieht. Dadurch soll eine willkürliche Behandlung der Flüchtlinge genauso verhindert werden wie durch das Verbot, Flüchtlinge in Länder zu überstellen, in denen ihnen ein entwürdigender Umgang droht.
Welches Land ist zuständig? Das Problem bleibt
Ein fortwährendes Problem stellt jedoch weiterhin die Zuständigkeit für das Asylverfahren der Flüchtlinge dar. Denn das neue System sieht bislang keine Veränderung der bisherigen Dublin-Logik vor. Dadurch bleiben die europäischen Mittelmeeranrainer weiterhin überproportional von einem wachsenden Flüchtlingsstrom betroffen. Der Aspekt der Solidarität wird auch hier eine entscheidende Rolle spielen – nicht nur im Bezug auf die Einhaltung gemeinsamer europäischer Leitlinien, sondern auch in Anbetracht der vergangenen Unterstützung für die südlichen Mitgliedstaaten bei Aufnahme und Schutz Zufluchtssuchender. Wahrend die EU ihr Asylsystem auszubauen sucht, ist der Flüchtlingsschutz im Sinne der Seenotrettung an Europas Grenzen in den vergangenen Jahren nämlich immer weiter reduziert worden.
So wurde die von der italienischen Marine nach der Lampedusa-Tragödie 2013, bei der mehr als 500 Flüchtlinge vor der italienischen Küste ertranken, ins Leben gerufene Mare Nostrum-Mission zur Seenotrettung Ende 2014 eingestellt. Obwohl durch die italienische Initiative das Leben von mehr als 100.000 Menschen gerettet werden konnte, wurde Mare Nostrum durch die finanziell weniger aufwendige Triton Operation ersetzt, die sich lediglich um den akuten Grenzschutz vor der europäischen Küste kümmert. Der reduzierte Einsatz wird mit einer makabren Logik begründet: Je schwieriger der Weg nach Europa ist, desto weniger Flüchtlinge werden sich einem solchen Unterfangen aussetzen.
Mit Bezug auf die eingangs gestellte Frage, unter welchen Bedingungen die EU bereit ist, Flüchtlingen Zuflucht zu bieten, ist das Gemeinsame Europäische Asylsystem als Verbesserung zu bewerten. Eine Anhebung der Standards für die Unterbringung und den Umgang mit Flüchtlingen ist in Anbetracht des Leitmotives europäischer Solidarität mehr als angebracht – auch wenn diese im wahrsten Sinne des Wortes begrenzt bleibt.
Jedoch lässt das neue System einige Fragen unbeantwortet. Nach wie vor ist es für die meisten Flüchtlinge unmöglich, auf legalem Weg nach Europa zu gelangen. Voraussetzungen für eine legale Migration in die EU sollten aber geschaffen werden, wenn man eine weitere humanitäre Katastrophe in der europäischen Außenpolitik verhindern will. Hinzu kommt, dass weiterhin kein finanzieller Mechanismus besteht, um der Überlastung der Erstaufnahmeländer entgegen zu wirken.
Flucht – ein Thema für die europäische Außenpolitik
Die Frage nach den Bedingungen zum Schutz von Flüchtlingen innerhalb der EU wird durch den Entwurf des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems also nur bedingt zufriedenstellend beantwortet. Um eine gemeinsame europäische Flüchtlingspolitik entwickeln zu können, ist es jedoch wichtig, neben einem funktionierenden Asylsystem auch die Ursachen der Flucht in die eigenen außenpolitischen Erwägungen mit einzubeziehen. Passiert dies nicht, bleibt der europäische Umgang mit der steigenden Zahl an Flüchtlingen notwendigerweise reaktionär.
Dazu ist die Einbettung einer europäischen Flüchtlingspolitik in das weitere Feld der EU-Außenpolitik notwendig. Bezogen auf die Staaten südlich des Mittelmeers hatte die EU ab 2004 versucht, einen „Ring von Freunden“ aufzubauen, sprich stabile, gut regierte Staaten zu unterstützen. Dieser Vorsatz diente lange als Mantra der europäischen Beziehungen mit den südlichen Mittelmeeranrainern und wurde explizit in den Strategiepapieren der europäischen Außenpolitik festgehalten. Im Rahmen der damals initiierten Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) wurde der Grundgedanke zur Behebung der Fluchtursachen also bereits aufgegriffen.
Aktuell ist jedoch festzustellen, dass besonders die Staaten innerhalb der südlichen Nachbarschaft den Ursprung der meisten nach Europa fliehenden Menschen bilden. Die über Jahre wenig differenzierte europäische Politik in der Region hat letzten Endes dazu beigetragen, die ENP als mehrheitlich ineffektiv dastehen zu lassen. Gründe hierfür waren unter anderem die fortlaufende Kooperation mit autoritären Regimen unter dem Vorwand einer Sicherheitsverbindung. Hinzu kommt eine wachsende Entfremdung lokaler Regierungen nach den Arabischen Rebellionen 2011. Da sich diese besonders durch Themen der Unabhängigkeit und Würde legitimierten, hat das von der EU deklarierte Prinzip der politischen und wirtschaftlichen Angleichung wenig Anklang finden können und trug letztendlich zu einem schwindenden Gewicht der EU in der Region bei.
Damit ist die EU zwar nicht für den Ausbruch regionaler Konflikte verantwortlich, hat es jedoch auch nicht geschafft, durch die vielen politischen und wirtschaftlichen Partnerschaften mit den südlichen Nachbarstaaten, den Problemen, die heute als Ursache der wachsenden Flüchtlingsströme dienen, entgegen zu wirken.
10 Punkte: eine vage Antwort der EU
Ausgelöst durch den Tod von 900 Flüchtlingen, die im April dieses Jahres bei dem Versuch starben, das Mittelmeer in Richtung Europa zu überqueren, hat die EU einen Zehn-Punkte-Plan vorgelegt, welcher der europäischen Flüchtlingspolitik eine überarbeitete Ausrichtung verleihen soll.
Allerdings bleibt der Beschluss in den meisten Punkten vage und unterstreicht den auf Grenzsicherung ausgerichteten Ansatz der europäischen Flüchtlingsstrategie. Eine vermehrte Rückführung von sich in Seenot befindenden Flüchtlingen und die Bekämpfung der Schleuserkriminalität steht dabei an erster Stelle.
Zwar spricht die EU auch von einem „stärkeren Engagement“ in den südlichen Nachbarstaaten, dennoch wird es schwierig werden, Länder wie Tunesien, Libyen oder Ägypten bei der Eindämmung der Migration in Richtung Europa einzubinden. Unabhängig von menschenrechtlichen Fragen machen die abhandenen staatlichen Strukturen in Libyen und der fehlende politische Wille in Tunesien oder Ägypten ein solches Vorhaben unrealistisch. Denn keines dieser Länder wird eine Auslagerung der europäischen Flüchtlingspolitik befürworten, solange sie selbst als Transit- oder Zielländer fungieren. Auch wird die notwendige Wiederbelebung der europäischen Seenotrettungsprogramme nicht zielstrebig genug formuliert.
Im Gegensatz dazu unterstreicht die EU ihr Vorhaben, mit einer militärischen Operation angelehnt an die Anti-Piraterie-Operation Atalanta vor der Küste Somalias gegen die illegale Migration nach Europa vorzugehen. Hier sollte sich die EU jedoch in Erinnerung rufen, dass sich die Lage in Somalia erst verbesserte, als man neben den See-Operationen auch zu Land gegen die Ursachen der Piraterie vorging.
Eine holistische Flüchtlingspolitik für Europa
An dieser Stelle wird einer der grundlegenden Fehler der bisherigen europäischen Flüchtlingsstrategie deutlich. Das Problem des derzeitigen Flüchtlingsstroms kann nicht auf See gelöst werden, sondern verlangt nach einem nachhaltigen Umgang mit den fehlenden ökonomischen Perspektiven und den mangelnden politischen Strukturen in den Herkunftsländern der meisten Flüchtlinge, wie Syrien, Libyen oder den Staaten der Sub-Sahara Region. Lediglich ein ganzheitlicher Ansatz kann diese Problematik lösen und nur das Einbinden der Flüchtlingspolitik in eine aktive und nachhaltige außenpolitische Strategie kann dazu beitragen.
Die aktuell steigende Zahl an Flüchtlingen zeigt der europäischen Außenpolitik jedoch ihre Grenzen auf. Somit fehlt es der EU weiterhin an einer umfassenden Antwort auf die Fragen, unter welchen Bedingungen man Flüchtigen Schutz bieten will, und wie man die Ursachen der Flucht in Zukunft besser bekämpfen kann. Der neue Entwurf für ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem ist dabei sicherlich als Fortschritt anzusehen. Damit diese Initiative aber auch realisiert werden kann, ist die Notwendigkeit für mehr Solidarität der europäischen Staaten untereinander unabdingbar. Dies gilt für ein gemeinsames Vorgehen der EU-Mitgliedstaaten in innen- wie auch außenpolitischen Fragen zur Flüchtlingspolitik.
Will sich die EU den Aufgaben einer gemeinsamen Flüchtlingspolitik stellen, muss sie diese geschlossen angehen. Die entscheidende Frage wird hierbei sein, ob die 28 EU-Mitgliedstaaten es schaffen, genügend politischen Willen aufzubringen, um die Initiative eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems auch in die Tat umzusetzen.
Einen weiteren wichtigen Bestandteil für eine fundiertere Flüchtlingspolitik Europas kündigte die Außenbeauftragte der EU, Federica Mogherini, bereits mit ihrer Aufforderung für mehr „Beständigkeit und eine gemeinsame Haltung zu den Herausforderungen um uns herum“ an. Denn in Anbetracht der geplanten Neuausrichtung einer europäischen Außenpolitik, sollte der von Mogherini erwähnte Anspruch auf mehr Solidarität auch für die Bekämpfung der Ursachen des aktuellen Flüchtlingsstroms geltend gemacht werden.
Um der wachsenden Herausforderung zunehmender Flüchtlingszahlen gerecht zu werden, muss sich die EU somit auch außerhalb der eigenen Grenzen um mehr Solidarität bemühen. Dazu braucht es eine holistische Flüchtlingspolitik für Europa, welche sowohl die Fragen nach den Bedingungen der Zuflucht, als auch nach den Ursachen der Flucht konstruktiv beantworten kann.
